金融时报：安息吧，美国国务院

据金融时报报道，对于胸怀抱负的美国外交官来说，眼下似乎正是寻找新职位的好时机，至少纸面上如此 。 截至 6 月底，美国超过一半的驻外大使职位空缺，其中包括德国 、 沙特阿拉伯等地位显要的岗位 。 对有意从事非洲事务的人来说，机会尤其多：美国在非洲大陆的使馆中，近 80% 没有大使 。

AgnosticPreachersKid, CC BY-SA 3.0 , via Wikimedia Commons

然而，在美国国务院内部，外交官的职业前景远没有这么乐观 。 特朗普于 2025 年 1 月重返白宫以来，已经明确表达了对所谓 “ 极其愚蠢的外交政策建制派 ” 的蔑视 。

作为美国在国际舞台上的官方代表，有时也是气势逼人的强硬执行者，国务院早已习惯了在海外受到非同寻常的尊重 。

冷战结束以来，美国大使和特使往往凭借近似帝国总督的权威，主导驻在国的外交活动 。

然而，特朗普第二任期开始 18 个月后，国务院不仅被排挤到决策边缘，看起来甚至正遭到围攻 。

特朗普打破过去 60 年的惯例，把通常负责管理至少三分之二使馆的职业外交官晾在一边 。

他在第二任期提名的 101 名大使人选中，只有 9 人是职业外交官 。

与此同时，国务院正遭遇大幅裁员 。 特朗普重新执政以来，国务院人员减少了 3000 多人，降幅超过 20%。

政府官员把这场重组描述为早就应该进行的改革，目标是整顿一个官僚化 、 脱离现实的政府部门 。

他们认为，国务院已经变成阻碍力量，忘记了自身职责本应是帮助实现美国的国家安全目标 。

外交官则警告说，一种蔑视地区专业知识的 “ 美国优先 ” 文化，正在推动粗暴的政治化，并清洗专业人才 。

与此同时，美国的传统盟友纷纷抱怨，国务院过去在日常全球外交中发挥的稳定作用已经消失，而缺乏经验的人仓促促成的协议也接连无法落实 。

尼克 · 伯恩斯说：“ 我们正在目睹美国外交体系 102 年历史上破坏最严重的危机 。”

他曾在美国外交体系任职 32 年，先后担任美国驻俄罗斯大使和副国务卿，后来在拜登执政期间出任美国中央情报局（CIA）局长 。 最近一次担任公职是在特朗普去年重新执政前出任美国驻华大使 。

削弱美国实力？

国务院资深人士对此感到震惊 。 他们担忧的不只是职位和地位的丧失，还包括专业经验流失和美国背离外交途径后，国家权威可能受到削弱 。

伯恩斯认为，特朗普的政策给国务院造成的损害，甚至超过 20 世纪 50 年代约瑟夫 · 麦卡锡时期 。 当时，这名参议员发动的反共运动导致美国失去大量中国问题专家 。

他说：“ 当时的打击集中在一组相对具体的问题上，却让美国在此后大约 15 年里付出了沉重代价，直到尼克松和基辛格实现对华关系突破 。 但这一次是全面性的，不只是针对某个地区，也不只是针对某一类专业知识 。”

这名前 CIA 局长指出，政府不仅对国务院和职业外交官进行他所说的 “ 报复 ”，而且 “ 几乎更糟糕的是，政府对专业外交抱有轻蔑态度 ”。

特朗普一直依靠亲信斡旋协议，例如上个月与伊朗签署的谅解备忘录 。 随着两国相互发动袭击，这份协议如今几乎已经彻底破裂 。 许多批评特朗普的人认为，协议如此脆弱，部分条款又被指有利于德黑兰，原因就在于特朗普决定排挤专业人士 。

伯恩斯说：“ 要与伊朗谈判者竞争，就需要这种不带党派色彩的职业专业能力 。 根据我的亲身经验，伊朗谈判者对相关问题研究得极为透彻 。”

他本人曾参与多轮伊朗问题谈判 。“ 假如未来真的进入俄罗斯和乌克兰问题的严肃谈判，情况也完全一样 。”

在国务院任职 27 年的雅埃尔 · 伦珀特说得更加直白 。 特朗普第二任期第一天，她就被解除美国驻约旦大使职务 。

她说：“ 我们被对方压过了一头 。 伊朗人是经验丰富的谈判者，带来了完整的专家团队，对这些问题了如指掌 。 美国没有这样的团队，因此从一开始就让自己处于不利地位 。”

“ 经过深思熟虑 ”

特朗普政府把打击所谓 “ 深层政府 ” 扩大到国务院，并把裁员描述为 “ 经过深思熟虑 ” 的方案，目的是让国务院重新服从美国优先议程 。 国务院发言人说，这些调整将使国务院能够 “ 以适应现实需要的速度 ” 行动 。

特朗普政府一名高级官员问道：“ 国务院的职能是什么？国务院喜欢把自己看成外交政策中心，但事实并非如此 。 国务院的职责是代表总统的外交政策，而不是制定外交政策 。”

这名官员说，卢比奥在特朗普第二任期开始时出任国务卿，进入国务院后便宣布：“ 这样运作不下去 。”

国务院内部人士也承认，国务院确实需要重新审视自身运作 。 一名资深人士说，国务院近年来没有充分解决职责重迭等问题 。

另一人说，面对政治领导层时，这个机构有时会以消极抵抗的方式回应 。

但外交官担心，所谓改革只是全面削弱国务院的借口 。 他们也担心，改革速度过快会造成灾难性后果 。 去年突然关闭由约翰 · 肯尼迪创立的美国国际开发署（USAID），就是一个例子 。

普林斯顿大学约翰 · 福斯特 · 杜勒斯国际事务教授雅各布 · 夏皮罗说：“ 认为国务院早就需要整合和现代化，并非毫无道理 。 但整个过程似乎推进得非常仓促，没有充分分析这会给美国外交带来什么后果 。”

政府支持者认为，国务院上一次经历如此剧烈的变化，还是大约 80 年前冷战开始之际 。 可以确定的是，这场重组的根源可以追溯到特朗普首次执政的四年 。 当时，国务院不愿完全服从他的要求，令他极为恼火 。

保守派智库传统基金会的詹姆斯 · 卡拉法诺说，特朗普第一任期后半段担任国务卿的蓬佩奥，基本沿用了多数前任的模式，无论这些前任来自民主党还是共和党 。

这种模式就是：“ 我做我的事，国务院做国务院的事 。”

他接着说：“ 蓬佩奥会执行总统的要求，但不会干预国务院内部事务 。 他的模式是 ‘ 让总统满意，也让这个机构满意 ’。 到了第二任期，特朗普希望国务院更彻底地服从他的愿景 。 这关系到如何从上到下行使权力，建立一个他想要的国务院 。”

特朗普在第二任期选择全球危机调解人时，已经清楚展示了他的外交政策权力结构 。 他选择的是商界朋友和捐款人，例如史蒂夫 · 威特科夫和汤姆 · 巴拉克，以及与特朗普家族关系密切的人，例如他的女婿贾里德 · 库什纳 。

历届总统都会任命亲信担任特使，也会让政治盟友和捐款人出任伦敦 、 巴黎等最令人向往的驻外大使 。 其中一些人后来也被认为是能力出色的外交官 。

但过去的总统通常会在政治酬庸和任用资深外交官之间保持平衡 。 尼克 · 伯恩斯说，美国于 1924 年 5 月建立职业外交体系，初衷正是以真正的专业能力，取代 19 世纪的 “ 政治分赃和酬庸制度 ”。

他认为，如今重新回到这种任人唯亲的模式，会削弱美国了解世界和应对国际事务的能力 。

他说：“ 我们许多最有经验的外交官都被草率解雇 。 如今，在真正作出决定的房间里，已经看不到职业外交官 。 这完全是自摆乌龙 。”

特朗普政府认为，这类批评大多无法适应现代世界 。 政府官员称，与过去几十年相比，如今已经不太需要驻外人员向华盛顿发回有关当地气氛和政治情况的外交电报 。 在社交媒体 、 全天候 新闻和世界领导人直接沟通的时代，美国使馆在当地进行观察的必要性已经下降 。

那名政府高级官员说：“ 使馆的作用就是充当后勤中心 。”

在这种环境下，美国外交官如今经常遭到忽视，而且忽视他们的不只是政府 。

一名前美国高级外交官说：“ 我接触的职业外交官，要么坐在办公桌前看报纸，要么原地打转，写一些最后没有任何去处的报告 。”

代表美国盟友的外交官来自欧洲 、 中东和东亚等地区 。 他们承认，自己已经不再像过去那样重点经营国务院内的传统联系人，而是转向特朗普的核心圈子和总统特使 。

这种转变不仅是因为权力中心发生了变化，也因为美国外交官对特朗普外交政策的了解，可能并不比外国同行更多 。 他们还可能陷入自我审查 。

那名前美国高级外交官说，职业外交官仍在与外国官员会面，但发言时 “ 非常谨慎 ”。

他说：“ 使团副团长和大使基本已经不再进行真正的情况汇报 。 他们非常小心，不敢轻易向华盛顿发送任何内容 。”

卢比奥同时担任特朗普的国家安全顾问和国务卿 。 官员说，他大部分时间都待在真正作出决定的白宫，远远多于在国务院雾谷总部办公的时间 。

这些变化进一步强化了国务院内外的一种印象：这个机构正四面受敌，甚至已经被逼入绝境 。

那名前高级外交官把国务院遭到削弱比作中世纪围城 。

他说：“ 他们先把炮弹打进城里，然后再往田地里撒盐 。”

文化变革

资深外交官和 “ 让美国再次伟大 ”（MAGA）运动人士至少在一点上看法一致：国务院正在经历一场彻底的文化变革 。

特朗普团队迅速行动，把美国优先理念强加给他们眼中自由派色彩浓厚 、 敌视特朗普并且习惯向媒体泄密的国务院 。 空气中既有革命气息，也有报复意味 。

那名政府高级官员说：“ 许多人认为自己才是政策制定者，只会不断争辩和反对 。 想推动事情完成非常困难，到最后拿到的往往只是一份含糊其词 、 毫无立场的备忘录 。”

职业外交官回应说，他们一直把自己视为不带党派色彩的公务人员 。 他们警告说，国务院已经形成恐惧气氛，人人都在 “ 回头张望 ”，担心自己是否正接受忠诚审查，必须证明自己认同 MAGA 世界观 。

尼克 · 伯恩斯不同意特朗普盟友所说的国务院几乎已经变成自由派回音室 。

他说：“ 我在国务院工作的几十年里，我们一直努力创造一种环境，让人们能够站出来，在认为政策错误时提出质疑和争论 。 我们的看法是，只要建立这种环境，最终决定一旦作出，大家就服从决定，继续工作 。”

比尔 · 伯恩斯指出，国务院如今更加强调 “ 忠诚 ”。 在他看来，这意味着从人员录用 、 晋升到考核的每个环节，都可能审查 “ 一个人的政治倾向 ”。

他接着说：“ 我认为这极不健康 。 国务院当然存在各种缺点，但根据我的工作经验，人们通常会把个人政治观点留在门外 。”

“ 如果你开始把这种习惯从人们身上强行清除，最后就会模仿许多威权体制 。 那些体制不断恐吓职业公务人员，最终作出错误决定 。”

在 20 世纪和 21 世纪最初十年里，共和党和民主党籍国务卿之间的权力交接通常相当平稳 。 一个重要原因是，两党对美国在世界上的角色，基本仍然处于相同的中间立场 。

但美国优先派掌控共和党后，这一切都发生了变化 。

围绕这场转变，国务院内部争论的焦点是本杰明 · 富兰克林协会 。 这是一个由保守派现任和前任职业外交官组成的团体，两年前成立，公开目标是推动保守派思想，扶植保守派人员，并吸引保守派加入外交体系 。

三名创始人之一马特 · 博伊斯，于 20 世纪 80 年代加入国务院，当时里根担任总统 。

他说，过去 30 年里，国务院 “ 越来越向左偏移 。 这种趋势始于克林顿执政时期，到拜登时期更是急剧加速 ”。

他认为，奥巴马和拜登政府更加重视多元化 、 公平和包容相关任命，以及美国国际开发署项目增加，都是自由派偏见的例子 。 他说，这些项目 “ 没有促进国家利益 ”。

他接着说：“ 国务院内部也发生了许多好事，但整体气氛和政策都在向左转 。 假如你是自由派，就不会注意到这种变化，或者会认为一切都很正常 。 自由派还认为，改革无非就是投入更多资金 、 雇用更多员工 、 推出更多项目 。 但对美国那 50% 不属于进步派或自由派的人来说，他们会说：‘ 等一下，这个方向不对 。’”

博伊斯坚称，本杰明 · 富兰克林协会是一个能够容纳不同保守派别的网络，并非只属于 MAGA。

他说：“ 成员既有里根派，也有自由意志主义者 、 美国优先的特朗普支持者，还有喜欢约翰 · 麦凯恩的人 。”

他所说的麦凯恩，是主张积极干预国际事务的前共和党总统候选人 。“ 他们的共同点就是都不是自由派 。”

他还说，协会许多成员也在裁员中失去了工作 。

然而，职业外交官谈到这个协会时普遍感到不安 。 他们认为，本杰明 · 富兰克林协会正处于国务院新文化的核心，而这种文化会监督和审查人们的政治立场 。

那名前美国高级外交官说，一些大使甚至被要求说明自己对 2021 年 1 月 6 日特朗普支持者冲击国会大厦事件的看法 。

曾在拜登执政期间担任美国驻约旦大使的伦珀特说：“ 人们明显感觉周围存在政治监督者 。 现在出现了一种前所未有的恐惧 。 人们害怕，一旦提出批评或不同的政策方案，就可能被视为不忠，甚至丢掉工作 。”

对于外交官所说的政治寒意，博伊斯并不同情 。

他说：“ 一些职业外交官是在捍卫自己的既有地位，另一些人则毫无根据地抱怨受到歧视 。”

“ 过去几十年一直占据上风的人，如今突然声称自己遭到歧视，未免有些荒唐 。 本杰明 · 富兰克林协会坚定支持政府把国家航船重新驶回正确方向 。”

无法回头

特朗普的反对者究竟应该在多大程度上恢复国务院过去的面貌？

假如民主党在 2028 年重新赢得总统职位，这将成为民主党必须面对的重大问题之一 。

一些立场接近民主党的外交政策学者也承认，在今天的美国，推动国家重新扮演特朗普上台前那种全球霸主角色，在政治上已经难以接受 。

他们认为，真正的挑战是重新构想美国外交 。 例如，既然美国部分退出全球事务看来已经不可逆转，继续维持完整驻外使馆体系的巨额成本，就更难得到合理解释 。

与此同时，中国却在积极争取全球南方国家的支持 。

一名战略专家甚至认为，未来的民主党政府应该利用特朗普这些 “ 动机极其恶劣 ” 的改革，重新思考国务院的定位，使这个机构适应各国领导人经常直接通过 WhatsApp 沟通的世界 。

资深外交官也认为，转折点已经出现 。 前 CIA 局长比尔 · 伯恩斯认为，过去的国务院可能永远不会回来 。

他说：“ 特朗普第一任期时，人们普遍认为，只要换一届政府，采用不同的思路，许多损害就能在一个四年周期内得到恢复和修补 。 但这一次，更像是一项跨越整整一代人的挑战 。”

他还说，试图恢复过去的模式同样会是一个错误 。

“ 我认为，假如 2029 年初出现一届不同的政府，人们可能犯下的最大错误，就是以为只要把时钟拨回过去，一切就能解决 。”