856万失信者，能不能“重生”
“设置个人破产制度的目的，是要让诚实而不幸的债务人脱离债务漩涡、破茧重生。”
2024年，是十年来中国失信名单人数首次下降的一年，新增245.7万人，同比下降23%。2025年一季度，新增39.42万人，同比下降9%。
中国执行信息公开网披露，截至5月16日，全国公布中的失信被执行人有856.83万。
失信、限高、破产、清算……这些法律概念相关的新闻，屡屡挑动着人们的神经，因为它不仅关乎“欠债还钱”的公平正义，更日益关乎该如何帮助创业者面对失败的制度救助。
中国人民大学破产法研究中心副主任兼秘书长、北京市破产法学会会长徐阳光对南方周末分析，失信名单人数的下降，一方面得益于执行转破产的制度规则，另一方面是信用修复制度的完善，2024年通过信用修复回归市场的人数首次超过了失信名单新增人数。
“只要他完成判决确定的义务，或达成和解（即信用修复），或者经执行发现确无财产可执行（则进入破产程序），法院都应当在规定期限内删除失信信息。”徐阳光说。
通俗地说，还不上钱，分为两种情况：有钱不还，应该受到失信惩戒；没钱可还，应该进入个人破产程序。前者是“失信”，后者是“失能”。
在八百多万失信被执行人中，“失能者”应不占少数。但目前，针对他们的制度并不通畅。从失信，到破产，路上会遇到多少堵点？制度又应该如何帮助“诚实而不幸”的负债者重新出发？
困在名单里的人
62岁的桑黎川，在视频里微笑着讲述了自己的“失信人生”。
他是智云达科技股份有限公司总经理，公司从事食品快检业务，2016年在新三板上市。那一年，营收上涨137%，利润涨了十倍以上，还拿到了5000万元B轮融资。
最乐观时，他希望公司能“先上新三板，再上创业板，最后上主板”。但接下来，他出现了融资困难，资金链紧张，继而崩断，银行要钱、员工讨薪，他承担了两千多万元的个人负债，并被纳入失信被执行人名单。
眼下，他希望能干到70岁，把欠员工的钱还了。但再创业的过程特别不顺利，他的银行卡，包括每月的退休金被冻结，支付宝和微信支付无法使用，出行只能坐绿皮火车。
他对南方周末说，“连基本的生活费都没有，东借点、西借点，找亲戚朋友凑点。我们是创业，一分钱都没乱花，但失败了，就被贴上‘老赖’的标签。到法院申请个人破产，所在城市也不批。”
他形容，一旦失信，别人就不敢跟你合作了，融资渠道也断了，心理压力特别大。
杨先生是一位在视频中实名恳求解除对负债人限制的电商从业者。因公司破产，他个人负债三百多万元，目前只能用家人的微信、支付宝、营业执照和银行卡来维持生活和工作。
前不久，他往新办的银行卡中存了两万多块钱，用作女儿下学期的书本费和母亲高血压的治疗费，仅15分钟，就被银行划扣了。在视频中，他呼吁银行能暂停对生活账户的划扣，开通生存金专户，给负债人一丝喘息的机会。
一位曾经的企业创始人告诉南方周末记者，失信后，做过网约车司机，但账户必须绑定本人银行卡，绑定后收入会被全部划扣。法院允许保留的、满足最低生活标准的退休金，也必须打入本人银行卡，同样会被划扣，在自己的账户上留不下一分钱生活费。
广州韩后化妆品有限公司创始人王国安曾是失信被执行人。他在近期发布的视频中总结，一旦进入“黑名单”（失信名单），会带来“三大暴击”：第一，声名扫地，没人会给你机会；第二，寸步难行，要么绿皮火车，要么请司机专门开车去外地，出行好像“上刑”；第三，信念崩塌，觉得很难东山再起。
他提议：建立负债人分级制度；放松限高人员出行限制，例如飞机经济舱、高铁二等座等，它们应已不算高消费，但若禁止，严重阻碍正常工作；建立信用积分制度；把个人破产法推广到全国。
“失信被执行人制度是在个人破产制度尚未确立时的一种替代措施。”（农健 制图）
“失信”过宽？
失信惩戒制度，在中国已走过了十余年的历程。
2010年，最高人民法院发布《关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》，对被执行人限制高消费，包括不能坐飞机、软卧，不能住星级酒店，不能买房，子女不能就读高收费私立学校等9条。
此处的被执行人，通俗来说，指没有在法院规定的期限内还清债务或赔偿的自然人和单位。
但被执行人，并不等于失信被执行人。
2013年，最高人民法院制定了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，界定被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定义务，并有下面六种情形之一的，纳入失信被执行人名单。
六种情形是：以伪造证据、暴力等方式妨碍执行的；以虚假诉讼、转移财产等方式规避执行的；违反财产报告制度的；违反限制消费令的；拒不履行和解协议的；其他有履约能力而拒不履行法律义务的。
失信被执行人名单会录入最高人民法院的名单库，通过报纸、广播、电视、网络等渠道向社会公布。公布信息包括公司名称、自然人姓名和身份证号、失信具体情形等。
自此，“失信被执行人”作为一个法律概念被正式提出。
接着，2014年、2016年多部门分别签署合作备忘录，失信人被限制在金融机构贷款或办信用卡、限制担任企业高管，并扩大为30多个领域的55项惩戒措施。
2017年，最高人民法院发布《关于修改〈最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定〉的决定》。其中比较重要的改变是，原规定中，判定有履行能力但不执行，且符合六种情况的人为失信，修改后，有履行能力但拒不执行的，就是失信，不需要叠加其他情况的认定。
现实中，因“有履行能力但不执行”而被划入失信名单的人是最多的。
2018年，上海市某区人民法院一位法官助理的统计显示：S市2017年共发布失信被执行人信息2348条，其中2053人次因“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”而纳入名单，约占87%。也就是说，因其他情况失信的人占比不到13%。
大连市金州区人民法院执行局法官耿妆群在2024年的一篇论文里写道，“每年全国以‘有履行能力而拒不履行’情形纳入失信名单的数量占总体的比重基本在80%-90%。”
广东胜伦律师事务所高级顾问王超告诉南方周末，“被执行人与失信被执行人是两个不同的概念。失信被执行人是从被执行人中划分出来的，他们之所以被归类为失信，是因为主观上拒绝履行义务。但在执行过程中，大多数被执行人都按‘有履行能力而拒不履行’来执行了。”
“从‘被执行人’进入到‘失信被执行人’存在入口过大的问题，需要优化识别机制。”王超说。
耿妆群也写道，该条款设立的初衷是打击那些有能力却故意逃避执行、主观恶性较大的被执行人，实践中对该条款的滥用，导致打击面扩大，反而损害了一些被执行人的合法权利。很多被执行人不是“失信”而是“失能”，让他们长期处于失信状态，生产生活会一直受到限制而得不到改善。
在中华全国律师协会副会长、广东省律师协会会长肖胜方看来，执行中的走样问题，是在解决“执行难”过程中难以避免的现象。
2016年，相关部门提出要用两三年时间解决执行难问题，确实取得了重大成效，但也因为标准过严，让一部分失能者被误判为失信者。
“在大家都不自动履行的情况下，仅靠法院执行，跟不上案件的增长速度。要解决执行难，就要制定一部好的民事强制执行法。”在担任第十三届全国人大代表期间，肖胜方提交了关于在民事强制执行法制定过程中加入“增大义务人不自动履行的成本”的制度设计。
徐阳光说，“其实，有履行能力却拒不履行，是当前法院执行过程中最容易解决的问题。查到了他的财产和银行账户资金，那就是有履行能力。”
他指出，“有钱不还，归执行管；确实没钱，归破产管。我们现在要做的制度设计，需要考虑法院如何识别被执行人是有能力而不愿履行，还是确实丧失清偿能力，并据此将债务人分别导入执行程序或破产程序中。”
个人破产的三条路
“失信被执行人制度是在个人破产制度尚未确立时的一种替代措施。”徐阳光指出。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“探索建立个人破产制度”，首次把它上升到社会主义市场经济基础制度的地位。
2021年3月，《深圳经济特区个人破产条例》实施，在全国率先开启试点。2025年3月，厦门成为第二个准备实施个人破产条例的城市。
目前，浙江、江苏也在探索推进“与个人破产制度功能相当”的个人债务集中清理工作。四川、山东、福建等地也进行了探索。
近期，最高法咨询委第四调研组起草的《关于个人破产审批试点工作情况的调研报告》（下称调研报告）公布，披露了各地的相关工作情况。
调研报告指出，截至2023年年底，深圳市中级人民法院共收到个人破产申请2273件，裁定受理227件，其中适用破产重整217件、破产和解4件、破产清算6件。
江苏2019年启动试点，至2024年5月共受理个债清理案件1201件，审结1062件。浙江从2021年到2023年共受理2720件，审结2249件。
在这数千案例之中，如何理解各地个人破产制度的进展差异？
个人破产可以分为三种方式：破产和解、破产重整和破产清算。
通俗地说，和解是“谈判妥协”，靠债权人让步减轻负担；重整指“未来能还”，靠以后的收入分期偿还；清算是“彻底还不起”，在诚信考察期内尽可能还债，考察期后免除剩下无力偿还的债务。
浙江、江苏探索的个人债务集中清理工作，就类似于破产和解。
深圳大学法学院教授齐砺杰，是2020年《个人破产法学者建议版征求意见稿》的两名起草人之一，也是《深圳经济特区个人破产条例》草案立法专家。
他对南方周末解释，“江浙两地，是通过谈判或法院做工作，达成一个免责的协议书，但不是法定的免责。它们的案件量能达到上千件，说明是用一个低配的工具，做到了非常好的效果。”
但和解的方式，需要所有债权人同意。
王超比喻：“在没有制度供给的情况下，任何一个不同意的债权人都可能成为运行的机器上的障碍，断了它的电源。如果有制度供给，个体意志就可能成为车轮下的一颗小石子。只要符合法定条件，通过了这个方案，即使有个别债权人不同意，程序仍然可以继续。”
深圳和厦门，就是有和将有法定的免责权，有真正的破产重整和破产清算。
个人破产制度的一个核心规则，就是在符合法定条件的情况下，法院可以裁定免除债务人的剩余债务，不以债权人一致同意为前提。
可以看到，四年里，深圳中院收到的个人破产申请中，受理了10%，其中绝大多数是破产重整。
破产重整，即靠未来的收入分期偿还。那么是全部偿还，还是偿还部分即可？
广东省破产管理人协会规则和纪律工作委员会主任王利海律师告诉南方周末，“在试点城市的个人破产程序中，一般情况下都会要求债务人在五年内把本金还完。这对债务人来说实际上只是免除了部分利息，帮助非常有限，所以执行也难。”
王利海解释，破产清算，指债务人在三年考察期内（特殊情况可以延长或提前届满），把基本生活费留下后，多余部分拿来还债，考察期满，可以向法院申请免除未清偿债务，最终是否免除由法院审查决定。
前述调研报告发现，个人破产立法目前最大的障碍是公众对破产制度存在误解。
一是“欠债还钱，天经地义”等传统观念影响深远，29%的人认为债务人无论如何都要清偿债务；二是担心逃废债，不能完全信任债务人的诚信情况；三是认为个人破产就是债务免除。
多位受访者表示，破产制度本身并不会导致逃废债。徐阳光说，“债务人不进入破产程序，也会出现转移、隐匿财产、拒不执行的情况。进入破产程序，恰好有手段查清其是否转移了财产，并进行逃废债调查，实施相应惩戒。”
齐砺杰说，深圳试点中，没有出现一例传说中的骗子、破产欺诈，银行也没有因此出现更大的风险，“我们发现所有的担心都是多余的，这就是这个制度运行四年最大的贡献。”
对于个人破产的三种方式，调研报告总结，目前国内的个人破产理念是“多重整，促和解，慎清算”。
徐阳光对比了国外拥有成熟个人破产制度的国家，发现在这些国家，进入个人破产的案件中，清算居多，重整较少。企业破产案件的数量也大致遵循这个规律。
王利海认为，在个人破产制度实施的初始阶段，为了宣传个人破产理念，基于循序渐进的原则，在重整案件中设置的偿债比例较高，确实起到了一定效果，但是，高清偿比例的模式，以及清算案件占比过低，必然会影响个人破产制度发挥应有的作用。
“设置个人破产制度的目的，是要让诚实而不幸的债务人脱离债务的漩涡、破茧重生，能为社会再作出更大的贡献。目前清算的比例非常低，重整的偿债比例又太高，导致个人破产制度在实施过程发挥的作用非常小。”
银行同意吗？
当下在讨论个人债务时，个人对个人的案例占比并不高，大多数是个人与银行间的纠纷。
齐砺杰说，“对于老百姓来说，这辈子大概率是成为债务人。需要担心债务免除不好的，是金融机构。”
债务人能不能少还点钱，核心是债权人答不答应，以银行、小贷公司等金融机构的抵触情绪最为突出。
对此，在深圳试点的破产重整环节中，有一项制度创新，是王利海认为最值得向全国推广的。
那就是2024年5月深圳市破产事务管理署印发的《深圳市个人破产债务人清偿能力评估试行办法》，即通过专家小组评估债务人的清偿能力，从而降低破产重整的债务偿还比例。
王利海说，此前在重整程序中，重整计划草案需要在债权人会议上拿到债权金额、债权人人数双2/3以上赞同票。因为金融机构享有的债权金额往往较大，国有银行因为内部审批等原因一般不同意债务豁免，所以，表决通过重整计划草案的几率非常低。
这种情况下，需要法官裁定强制批准重整计划草案。“法官强制裁定一两个行，所有案子都强制批准，说明制度本身就存在严重缺陷。法官也不敢这样做。”
但在“个人破产债务人清偿能力评估”制度下，个人破产管理人（一般是律师）会对债务人的财产状况和未来偿债资金来源进行充分调研，并对债务人的必要支出进行科学核算，最后设定一个清偿比例，提交给清偿能力评估会议小组讨论。小组成员通常由五位法律、金融、会计、审计、心理健康、调解等方面的专业人士组成。
允许银行等债权人代表参加听证会，可以就各自关心的问题向管理人、债务人现场发问，专家小组根据管理人提出的尽职调查报告、对债务人的发问情况，最终民主评议是否同意管理人提出的清偿比例，并将专家意见提交给法院。
“如果他们认为管理人提出清偿50%的草案是客观的，排除了逃废债的可能性，就会同意清偿50%。这就把债务人的压力释放掉了。法官根据上述专家意见作出裁定，也不用承担很大压力。”
管理人与专家小组如何鉴别负债人是不是“诚实而不幸”呢？
作为广东省破产管理人协会专家委员会委员，王利海说，如果债务形成存在高消费问题，或债务人做出虚假陈述，都可能表明不诚信。“眼睛是心灵的窗户，如果他不敢跟你对视，说明他心里很慌。”
“前段时间，有债务人说孩子看病，花钱很多。我们审查了病历和相关资料。结果发现，债务人说孩子看病花了20万元，但他申请了水滴筹，拿到10万元，没有披露，这明显就是不诚信了。”
还需要分析债务形成的原因属于长期性还是临时性，确定债务人的抚养义务人数量以及被抚养人的具体情况。
如果通过这个流程完成破产重整，执行后，管理人将向法院申请对债务人未偿还的债务予以豁免，其信用记录也将得到修复。
齐砺杰说，判断“诚实而不幸”是无法做到彻底精准的，我们需要效率优先，即便存在一些不完美的债务，只要能够解决，就能消除次生危机。“因为如果不解决，这个问题就可能会持续散发毒素，危害整个系统。”
更大范围地，若要争取金融机构这一最大债权人的认可，个人破产需要在全国层面立法。
前述调研报告提到，金融债务，是负债人申报最多且最希望得到减免的，但全国性个人破产立法的缺失导致了金融债务化债难。
徐阳光指出，深圳试点的清算案件远少于重整案件，正反映了地方性个人破产立法可能存在局限性。
法院依据特定地区的法律规定，在破产清算程序中裁定免除债务人的剩余债务。但这只是地方性规定，银行需要考虑其内部管理规定及国家相关规则，是否能接受这一结果。
也就是说，地区的法律规定，无法约束金融机构的总行从全国层面制定统一意见来豁免债务。
“目前在深圳进行的个人破产重整案件中，涉及金融债权的，通常仅免除利息，不得减免本金。”
原因在于，金融监管规则不允许减免债务人的本金。金融监管规则具有全国性，而深圳的个案是地方性的，两者产生了冲突。这正是深圳中院在处理个人破产重整案件时，不敢或很少直接采用强制批准重整计划、要求金融机构接受本金减免的一个重要原因。
若未来全国性立法允许法院裁定免除剩余债务，则该裁定将适用于全国范围内的金融机构。
全国政协委员、深圳市人大常委会副秘书长何杰一直在调研相关问题。2024年他接受南方周末采访时表示，部分金融机构反映，其对本金豁免表决不同意的原因在于，1996年开始实施的《贷款通则》及财政部关于贷款减免的规定，不允许金融机构对个人贷款进行减免。
《贷款通则》的表述是：“未经国务院批准，贷款人不得豁免贷款。除国务院批准外，任何单位和个人不得强令贷款人豁免贷款。”不过，2018年起，《贷款通则》已不在“中国人民银行现行有效的规章目录”中。
何杰表示，“有关金融机构普遍反映，他们对于通过个人破产程序回收个人贷款的比例表示高度肯定，但受制于有关规定及总行内控考核制度等因素，无法主动在个人破产案件中就个人债务进行弹性灵活的展期、减免或豁免。”
齐砺杰也指出，“从理性的角度看，银行接受化债计划是有益的，但由于缺乏相应制度，他们不得不在风控管理和绩效考核之间进行艰难抉择。尽管认识到这是正确的事，却没人敢于行动，因为名不正则言不顺。一旦制度得以完善，总行经过研究也认为可行，在考核时，若能单独计算这一部分，问题便能得到解决。”
呼吁全国立法
缺乏全国性的个人破产法也导致了跨部门信息共享难。
多位受访者表示，出于对个人信息保护的考虑，跨部门的信息共享目前缺乏必要的法律依据。
“公安部门的信息非常全面，但无法共享给其他部门。据我所知，法院执行局的信息甚至无法共享给破产庭和破产管理人，不是存心不给，而是各部门的关注重点或责任不同，担心出现问题。”齐砺杰说。
目前，深圳市的公安局、民政局、人力资源和社会保障局等13个单位可以实现个人破产案件基本信息、户籍人口信息、婚姻登记信息等42种信息共享。
受访者普遍认为，这得益于深圳破产署的推动。个人破产若要在全国立法，也应建立一个类似于深圳破产署的总机构，使债务人的个人信息得以被充分了解。
超过半数的受访专家认为，目前个人破产全国性立法的时机已经成熟。
徐阳光建议，相比单独立法，更好的做法是在企业破产法修订中纳入个人破产原则。因为企业破产与个人破产存在许多共性，而且联系紧密。
“许多企业主或其家人朋友可能为企业的债务提供连带担保。还存在企业与企业主之间的财产和债务高度混同的情况。现在只有企业破产制度，没有个人破产制度，导致很多企业家不愿意申请企业破产，因为它可以解决企业负债的问题，化解不了个人为企业承担的担保责任。所以个人破产制度的缺失也导致企业破产制度的价值无法得到充分实现。”
他表示，个人破产制度对于激励创新和宽容失败的创业氛围，是不可或缺的。这可以从社会需求反映出来：目前民营经济活跃的城市，对个人破产立法的需求是最大的，意愿也是最强烈的。
齐砺杰说：“民营企业融资难一直存在，你要是不做个人担保，根本贷不到钱。所以有限责任无限化了。个人破产，是唯一能够打破无限责任的救济渠道。”
他形容，“债务问题就像生活中的垃圾。如果一个街道只有垃圾产生而没有垃圾清理，那肯定是不行的。”
在他看来，推动全国个人破产落地的时机到了。
“至少在地级市及以上的行政区划，个人破产立法肯定成熟了。2024年底，一些人大代表已经拿到了一审稿草案，按照当前进度，如果不出意外，我认为大概是三年以内。”
鼓励民营经济发展是长期且重要的方向。个人破产制度为创业者提供了一种保障，失败了也能继续生活，有了这种保障，才有更多人愿意去闯。