据新华社消息，英国《每日电讯报》4月1日刊载的对美国总统特朗普的专访文章写道，特朗普正“认真考虑”让美国退出北约。此前，美国总统特朗普在白宫接受采访时，针对北约盟国拒绝协助美国在伊朗战争中保卫霍尔木兹海峡一事，直言：“退出北约当然是我们应该考虑的事情。我不需要国会批准这个决定。”他补充道：“我目前没有具体计划，但我不高兴。”这一表态迅速引发全球震动。

这并非特朗普首次威胁退出北约。从2016年竞选时称北约为“过时组织”，到第一任期多次指责欧洲“搭便车”，再到2024年竞选期间暗示“不保护未达标盟友”，其“美国优先”理念始终视北约为潜在负担。

北约国家地图

特朗普政府退出国际制度的动因

在特朗普第一任期(2017一2021年)，美国以前所未有的频率和广度退出或威胁退出国际组织与多边协定，使”美国退群”现象成为国际关系研究的前沿议题和关注焦点。从2017年上任伊始，美国便兑现其竞选承诺”大举退群”先后宣布退出或实际退出了十多个重要国际组织，协议或条约，涉及经贸，气候，安全，人权，文化等诸多领域。具体包括：2017年退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)；宣布退出联合国教科文组织(UNESCO)；同年决定退出《巴黎协定》(并于2020年正式生效);2018年退出联合国人权理事会(UNHRC)和伊朗核问题全面协议；2019年退出《中程导弹条约》(INF );2020 年宣布退出世界卫生组织(WHO)并启动退出《开放天空条约》等。

此外，特朗普还多次威胁要退出北约，世界贸易组织(WTO)，北美自由贸易协定(NAFTA)等美国长期参与的框架，以迫使相关方让步或满足美方要求。如此密集而广泛的退群行动，在美国外交史上前所未有，因而引发了学者对”美国优先”理念与民粹主义思潮，深刻的国内政治需求，基于成本收益的现实主义考量，战略竞争考量等多重因素的广泛讨论。虽然当前学术界尚未建立起一套系统解释”霸权退出”的理论范式，但针对单一政府特别是特朗普时期的退出行为，已有多项经验研究提供了重要启示。

(一)”美国优先”与民粹主义思潮

“美国优先”是特朗普政府对外政策的核心理念，深刻影响了其对待国际制度的态度。这一理念强调将美国的国家利益和民众福祉置于国际规则和多边承诺之上。特朗普政府认为，在既有的多边框架下，美国承担了过多的国际责任，而其他国家则”搭便车”并损害了美国利益。例如，特朗普在宣布退出《巴黎协定》的演讲中，明确指出该协定将损害美国经济利益，使其他国家获益，而让美国工人承受失业和低收入的代价，认为这是”极其不公平”的。这种将美国定位为国际体系中”受剥削者”的叙事，为其单边主义和”退群”行为提供了道义基础。

与”美国优先”理念相伴的是民粹主义和民族主义思潮的兴起。特朗普及其支持者将许多国际制度描绘为脱离普通民众，由精英阶层操控，并最终损害国家主权和民众利益的工具。通过”退群”，特朗普政府试图回应其选民基础中对全球化，国际合作以及所谓”全球主义议程”的不满情绪。一些学者指出，民粹主义领导人倾向于利用民众对国际合作的不满，通过将国际机构”污名化”来巩固国内政治支持。正如中山大学国际关系学院教授周方银等认为，特朗普政府以”美国优先”为指导原则，不以盟友和对手作为政策区分的基本依据，强调获取明确可见的实际利益。特朗普政府冲击国际规则体系的具体做法包括：对无益于美国的国际规则直接退出，对已经运行良好的协议进行再谈判，使已有国际组织的职能瘫痪或降低其行动能力。

从更深层次来看，特朗普政府的”退群”行为也体现了对二战后自由主义国际秩序的深刻质疑。该政府认为，美国在由其主导建立的这一秩序中承担了过多的责任，付出了过高的代价，而未能获得相应的回报，反而受到了诸多约束，将国际制度视为经济负担而非宝贵资产。这种观点直接挑战了长期以来作为美国外交政策基石的”美国例外论”和自由霸权思想的某些方面，即美国通过主导国际制度来维护其全球领导地位并推广其价值观。

4月1日特朗普在白宫发表讲话新华社照片

(二)国内政治需求：选举与选民基础

国内政治因素在特朗普政府的”退群”决策中扮演了至关重要的角色，许多”退群”行为在很大程度上是为了迎合国内特定选民群体的诉求，特别是那些在全球化进程中感到被边缘化，对现有精英政治体制抱有不满情绪的选民。美国国内日益加剧的政治极化和社会分化，也为特朗普的”退群”政策提供了土壤。两党在诸多内外政策上的对立，以及社会阶层，种族等因素导致的分裂，使得领导人更倾向于巩固其基本盘，而非寻求跨党派共识或争取全体选民的支持。

此外，特朗普热衷于推翻奥巴马政府所签署的国际协议，以此体现政策的戏剧性转向和与前任的决裂。例如，《巴黎协定》和伊朗核问题全面协议都是奥巴马任内的重要外交成果，特朗普在竞选中就强烈抨击这些协议不符合美国利益，上任后迅速退出以取悦保守派基本盘。再如，早在奥巴马时期，因联合国教科文组织接纳巴勒斯坦为成员而停缴会费，特朗普干脆在2017年宣布退出，将对奥巴马政府的消极态度升级为正式决裂。

由此可见，特朗普的退群行为部分带有”政策去奥巴马化”的性质，旨在迅速抹去前任遗产，建立属于自己的外交绩效标签。复旦大学美国研究中心副教授‌温尧认为：”特朗普竞选时的国内政治情形为其提供了较好的制度收缩窗口；基于国家利益和他者过错等借口，特朗普得以合理化其决策。”

“退出外交”在国内政治中获得共和党阵营的支持，同时也引发了民主党阵营和建制派的批评。但总体而言，美国国内政治的极化和总统行政权力的扩张，为特朗普绕开国会，单方面退出国际承诺提供了可能。美国宪法对总统退出条约和组织的权限并无明确限制(除个别需要国会拨款的事项外)，因此特朗普政府得以通过行政命令或外交照会完成退群，而无须国会批准。这一低门槛也使得退群成为总统展示政治决心的一种快捷手段。

特朗普本人的个性特质，执政理念和决策风格也深刻影响了美国的”退群”行为。作为商人出身的总统，他的交易性决策模式，对传统外交规范的蔑视，以及强烈的”美国优先”和现实主义甚至零和博弈的观念，都使其更倾向于采取单边行动，并对国际制度的约束感到不耐烦。特朗普以敢于特立独行，自诩”交易大师”著称，他更倾向于短期内可见的”胜利”和强硬姿态，而不太在意专业官僚体系对国际承诺价值的评估。据报道，特朗普政府在退出许多协议时绕过了正常的跨部门审议程序，更多地依赖少数幕僚(如时任国家安全顾问博尔顿等对联合国持强烈怀疑态度的人士)的建议。传统的外交建制派和盟友意见往往被排除在决策圈外。此外，共和党在传统上相对于民主党更偏重现实主义，对国际制度的功效持怀疑态度，并倾向于推行单边主义政策，这也为特朗普政府的”退群”提供了一定的思想和政治基础。

美国白宫

(三)成本收益考量

从理性选择的角度看，特朗普政府退出多边机制也反映出其对多边义务成本和收益的重新评估。特朗普一再抱怨美国在国际组织中承担了过多的义务和费用，指责盟友和其他成员”搭美国便车”。因此，其”退群”决策往往基于一种狭隘的，以短期经济得失为主要衡量标准的成本收益计算，试图以更低的成本和代价来维持美国的国力和国际地位，减少其认为不必要的国际负担。

例如，他批评北约盟友防务开支不足，美国承担过多责任；指责联合国及其机构臃肿低效，浪费美国资金。这种聚焦经费和义务的不满，使特朗普政府倾向于通过退出或威胁退出来迫使他国提高承担比例或改革组织以降低美国的成本。可以说，特朗普将退群当作一种极端的谈判筹码，试图以此削减美国的对外负担。

部分学者从现实主义的视角分析，认为特朗普政府的”退群”是美国在全球力量对比发生变化，自身相对实力有所下降的背景下采取的一种战略收缩行为。这种观点认为，”退群”是为了摆脱一部分国际制度的负担，集中资源提升物质层面的实力。据学者分析，这种”以退为进”的策略在一定程度上取得了一些让步(如北约盟国增加军费，NAFTA更新条款)，但长远看也损害了美国作为制度提供者的信誉。

即便从经济角度，特朗普政府对国际组织纯粹算经济账的做法也受到质疑：一些多边承诺的回报是长期和间接的，短视地减少投入可能导致美国在全球议程设置中失去话语权，从而损及长远利益。

(四)战略竞争考量

部分分析还将特朗普的退群行为置于美国大战略调整的框架下加以理解。特朗普上任后发布的《国家安全战略》等文件明确将大国竞争(主要是对华竞争)作为美国外交重点。在这种战略转向下，美国对国际制度的态度也发生了变化：减少对全球公共事务的投入，转而专注于双边力量竞争。有学者指出，特朗普政府频频”退群”，放弃在国际组织中的领导责任，与其将中国视为主要战略竞争对手密切相关。通过退出某些多边框架，特朗普政府腾出资源和精力来应对双边贸易战，科技战以及地缘政治博弈。

例如，美国退出联合国人权理事会和教科文组织，很大程度上是为了对抗这些组织中发展中国家和竞争对手的影响力，将精力投入双边或小多边机制上。在特朗普执政后期，美国积极推动所谓”印太战略”，组建平行于传统国际组织的新机制(如四方安全对话Quad，美日印澳合作等),试图绕过联合国等普遍性机制来遏制中国。

日澳美印四方安全对话国家旗帜

从这个意义上说，特朗普政府退群并非简单的孤立主义回潮，而是服务于其调整国际权力布局的战略。它一方面退出某些美国认为”不得力”或”不利己”的全球体制，另一方面通过搭建新的小圈子和同盟，直接与主要竞争者进行对抗。当然，这一战略计算是否合理有效存在很大争议：有学者认为美国退出既削弱了其在原有组织内制衡中国的能力，又未必能建立起新的有效制衡机制，反而让出国际话语权。

事实上，拜登政府上台后迅速调整了策略，认为应重返多边舞台与中国竞争，而非拱手让出国际组织的领导席位。但至少在特朗普团队看来，退群是一种战略收缩和集中：放弃那些被视为牵制美国手脚的”繁文缛节”，旨在应对现有秩序对其主导权的潜在损害，或是阻止中国等崛起大国从美国主导的国际秩序中持续获益。这种行为并非要全盘推翻现有国际秩序，而是体现了”选择性修正主义”的特征，即在不放弃美国领导地位的前提下，有选择地破坏或改造那些其认为有损美国利益的国际合作机制，以期建立一个更符合美国利益的新规则体系。

综上，特朗普政府退出国际制度是其”美国优先”核心理念及民粹主义思潮，国内政治需求(选举政治，领导人特质等)，基于成本收益的现实主义计算，以及对现有国际秩序进行”选择性修正”的战略意图等多重因素复杂交织的结果。其退出策略呈现多样性，不仅包括直接退出，还广泛运用威胁退出，公开批评，资金胁迫以及阻挠组织正常运作等多种方式，以期最大限度地实现其政策目标。

历史的回响与现实的挑战

进入2025年，特朗普重返白宫并开启其第二任期，这一政治现实无疑为本已复杂的世界格局增添了深刻的不确定性。特朗普的第一任期(2017-2021年)以其鲜明的”美国优先”旗帜及对多边主义和既有国际制度的系统性”否定型退出”为主要特征，对二战后逐渐形成的，以美国为主导的自由国际秩序构成了显著的冲击。其继任者拜登政府(2021一2025年)虽在一定程度上试图修复美国的国际形象，通过重返部分国际组织和协议，并重新强调盟友体系与多边合作的重要性，但其努力更多地被外界解读为一种对特朗普主义的”纠偏”，而非美国对外战略的根本性转向。

回溯特朗普第一任期的政策实践，其对国际制度所采取的”否定型退出”策略，至2025年观之，其负面后果已日益显现且影响深远。”美国优先”这一核心理念所驱动的退出主义，不仅未能如其倡导者所期望的那样有效巩固美国的霸权地位，亦未能实质性拓展其国际影响力，反而因其对既有国际承诺，多边规则和盟友体系的轻慢与践踏，严重侵蚀了美国的国际声誉和软实力，从而在客观上削弱了美国霸权的根基。

这种行为模式，不仅意味着美国在全球公共议题上的领导地位出现真空，也使得国际社会在应对气候变化，全球公共卫生等挑战时面临更大的协调成本与合作困境。同时，美国对既有国际规则的公然挑战和对单边主义的极端推崇，无疑加剧了国际关系的紧张与不稳定，推动了全球治理体系朝着更加碎片化，竞争化和交易化的方向演变。

更为重要的是，特朗普政府对盟友所采取的功利主义和交易性姿态，使得美国与其在欧洲和亚太地区的传统盟友之间的关系经受了前所未有的严峻考验。特朗普的回归无疑将再次引发盟友对其安全承诺和政策连贯性的深切疑虑。正如一些欧洲政策分析人士所观察到的那样，欧洲国家对美国政策的持久性和稳定性抱持着审慎乃至怀疑的态度，并日益坚持欧洲应当独立自主地制定其对外政策的优先事项。这种寻求更大”战略自主”的趋势，在特朗普第二任期内恐将得到进一步强化。

同时，这种“否定型退出”的外交策略，反过来加剧了美国国内政治的极化和社会认同的撕裂。对外政策上的孤立主义和民族主义叙事，与国内日益尖锐的身份政治和文化冲突相互激荡，使得美国社会在诸多根本性问题上越发难以凝聚共识，美国正在经历一个从“共识建构到极化解构的拐点”。“这种内部的深刻分裂，无疑也削弱了其在全球舞台上采取一致和可持续的对外行动的能力。”

欧洲政治地图（2008年）

展望特朗普第二任期，其处理与国际制度关系的具体政策，预计将在延续其第一任期”美国优先”核心理念的基调上，展现出一些新的特点和更为精细化的策略。可以预见，特朗普2.0政府将继续对多边主义和现有国际制度抱持强烈的怀疑甚至敌视态度。美国政府已开始了一个长达180天的对联合国整体预算的评估，并关闭了美国国际开发署(USAID)，这预示着新一轮的”退群”或”减负”已在酝酿之中。其攻击的目标可能依然包括世界贸易组织，《巴黎协定》等。

然而，与第一任期相比，第二任期的”退群”行为或许会更具”精准打击”的特点。这意味着特朗普可能会更有选择性地针对那些其认为最直接损害美国短期利益，或最能有效彰显其”美国优先”原则的国际机制采取行动。例如，依据”2025项目”(Project2025)等保守派智库为其精心规划的政策蓝图，新政府可能会对所有美国参与的国际条约和国际组织成员身份进行系统性审查，并可能针对联合国系统进行更大幅度的资金削减。对于北约等具有一定战略价值但其运作方式令其不满的机制，特朗普政府也可能采取更为强硬的姿态试图对其进行”改造”而非简单退出，例如主导其战略议程，使其更加聚焦于所谓”大国竞争”，并持续向盟友施压以承担更多的防务开支。

“美国优先”的理念，在特朗普第二任期内预计将得到进一步的深化和系统化贯彻。这意味着交易性外交将常态化，主权至上原则将被推向极端，对所谓“全球主义”的攻击也将成为常态。这种对多边主义精神和实践的系统性侵蚀，其危害将不仅体现在美国退出具体的国际制度上，更将深远地体现为对国际合作的基本精神，对以规则为基础的国际秩序的信念，以及对国家间互信氛围的严重破坏。特朗普政府第一任期的所作所为，已经严重动摇了“美国履行国际条约的意愿与能力，参与和支持国际组织的诚意，对盟友安全承诺的可信度，以及美元作为国际货币的可靠性等诸多维系美国霸权的重要基石。”

作者：张雪滢

出版社：上海人民出版社

出版时间：2026年1月