美国NSS通常在美国总统任期的第一年发布，用于指导整个任期的外交和安全政策。2017年，特朗普在其第一份NSS中确立了“美国优先”的指导方针，并强调“大国竞争”的概念。

但在这份33页的最新文件中，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）、美国外交关系协会（CFR）以及布鲁金斯学会等重要智库都认为，这份NSS标志着美国外交政策在思想和实质上的显著转变。

该战略以一连串限定性词汇勾勒出本届特朗普政府的外交政策的立场和倾向：是实用的，但不遵循传统“实用主义”；现实的，但不“现实主义”；有原则的，但不“理想主义”；强硬的，但不“鹰派”；克制的，但不“鸽派”。它不依赖传统的政治意识形态。根本动机在于确保美国从中获益，即“美国优先”。

全球投资咨询公司BCA Research地缘政治/美国政治首席策略师格特肯（Matt Gertken）在研讨会上对第一财经记者表示，这份报告是求实政治思维的体现，并且是本届政府意图的一次非常清晰的声明。

“这份文件对美国的欧洲盟友立场尖锐，认为欧洲应该开展反对‘觉醒’趋势的意识形态斗争。”他称，“但从更实用的角度看，文件的重点是所谓门罗主义的特朗普推论，即明确表示美国将专注于西半球（即美洲）。”

这是12月2日在美国首都华盛顿拍摄的白宫。新华社

美国对外政策的基本原则

该战略首先明确，美国的对外、国防及情报政策必须遵循若干基本原则。其中首要一点是，不应无重点地泛化“国家利益”。“美国的核心国家安全利益将是我们的焦点。” NSS列出五大核心国家利益，一是确保西半球的稳定与主导地位；二是维护经济安全与印太地区的自由开放；三是保障欧洲的安全与文化健康；四是防止中东被敌对势力主导；五是建立科技优势与掌控全球标准。

与特朗普第一任期相比，美国外交关系委员会（CFR）美国外交高级研究员莱斯纳（Rebecca Lissner）称，特朗普政府2017年的NSS路线强调“大国竞争”，并明确描绘了美国面临的挑战以及应对这些挑战的方法，但新的NSS并未强调大国对抗，而是明确表示，经济是“最大的利害关系”。

同时，新的NSS显著淡化了拜登政府“维护以规则为基础的国际秩序”的立场，该表述在2022年拜登政府的NSS中使用次数不下八次。而在最新版本中，该术语仅出现一次，且被用于批评特朗普政府眼中拜登时期政策的失败。

特朗普政府表示，其外交政策将带有明显的“不干预主义倾向”，为对外干预设定高标准的合理性门槛。同时，采取“灵活的现实主义”， “寻求与世界各国建立良好与和平的商业关系，而不向其强加与其传统和历史大相径庭的民主或其他社会变革”。

这也与2017年特朗普第一任期发布的NSS的基调大相径庭，彼时，特朗普政府将世界描述为“支持压制体系者与支持自由社会者之间的较量”。但在最新版NSS中，以中东地区为例，特朗普政府表示：“美国曾错误地逼迫这些国家（特别是海湾君主国）放弃他们的传统和历史政体的试验。我们应该鼓励并称赞改革的出现，但不能试图从外部强加。”

同时，NSS强调，美国“不能再容忍，也无力承担他国搭便车、贸易失衡、掠夺性经济行为”，要求在军事联盟和贸易关系领域的公平待遇。文件特别称，美国期望盟友将更高比例的国内生产总值（GDP）投入自身防务，以弥补数十年来因美国巨额支出所累积的严重失衡。

对盟友的严厉批评

最新NSS发布后，特朗普政府对欧洲盟友的严厉批评迅速成为舆论焦点。

美国认为，欧洲的“深层问题”不只是军事支出不足和经济停滞。“欧洲面临的更为严峻的挑战包括：欧盟及其他跨国机构正在侵蚀政治自由与国家主权；移民政策持续改变欧洲大陆的人口结构并引发社会冲突；言论审查和政治反对派遭到压制；出生率暴跌；以及国家认同与文明自信的丧失。”文件写道。

该战略甚至警告，欧洲正面临“文明被抹去的可能性”，并断言“在未来几十年内，部分北约成员国很可能转变为非欧洲裔人口占多数的社会”，因而呼吁美国采取行动，协助欧洲“纠正其当前的发展轨迹”。

美国外交关系协会欧洲问题高级研究员菲克斯（Liana Fix）表示，NSS采用了一种“文明”视角来审视与欧洲的关系，这一意识形态框架与以往任何一届美国政府理解欧洲的方式都发生了根本性转变。

“特朗普政府要求欧洲自己维护其区域的秩序，并且最重要的是，自己为此买单。”CSIS情报、国家安全和科技项目主任哈丁（Emily Harding）表示，欧洲对这份战略的反应，很可能与美国副总统万斯此前在慕尼黑安全会议演讲所引发的惊愕与震动如出一辙。

的确，许多欧洲官员对此表示了明确反对。德国外交部长瓦德福尔（Johann Wadephul）表示，德国不需要“外部建议”。法国前驻美大使阿罗（Gérard Araud）则更为直率地称，这份文件在很大程度上印证了“特朗普是‘欧洲之敌’”的看法，并批评其内容“读起来宛如一份极右翼宣传册”。

格特肯对第一财经记者表示，欧洲正面对“一个前后不一、摇摆不定、时不时对他们发动贸易战的美国”，在这种环境下，欧洲可能会更加团结并迅速行动，“我们预计欧洲将继续提供更多财政支持，用于国内的产业再调整、人员再培训以及可再生能源等领域”。

从区域战略重心来看，NSS强调美国必须在拉丁美洲“重新确立并执行门罗主义，恢复美国在西半球的优势地位”，视之为“美国安全与繁荣的根本前提”，并建议美国外交官寻找“所在国主要商业机会，特别是政府大型合同”。

文件写道：“对于那些高度依赖美国、因此美国拥有强大影响力（杠杆）的国家，所有协议条款都必须要求将合同独家授予美国企业。”

外交关系委员会拉丁美洲研究员弗里曼（Will Freeman）表示，以往多版NSS常将亚洲置于优先事项首位，但此次拉丁美洲被置于前列。他认为，加大对西半球的关注是一个具有说服力的战略主张。近年来，美国在南部边境管控上的失效已暴露无遗，并对国内政治造成持续干扰。西半球不仅资源丰富，亦能在增强美国关键供应链韧性方面发挥重要作用。

强调经济安全

在经济层面，文件强调经济安全是国家安全的基础，要求“重新平衡”全球贸易关系，扩大美国对全球关键矿产和材料的获取，监控全球关键供应链和技术进步；通过“战略性关税”和新技术应用，推动美国再工业化；强化美国“能源主导”和“金融主导”地位，保持美国科技和经济创新优势。

然而，截至目前，美国在再工业化等方面的经济目标似乎变得更加遥远。根据美国劳工统计局（BLS）发布的就业数据，自今年4月以来，美国制造业已累计流失5.8万个工作岗位。美国供应管理协会（ISM）11月发布的报告也显示，制造业就业已连续9个月处于收缩区间。

清华大学经济管理学院经济系教授马弘此前在接受第一财经专访时表示，通过加征关税迫使制造业回流可能性很低、成本极高。贸易结构反映了各国基于比较优势形成的国际分工，成熟的跨国供应链并不会因为简单粗暴的关税手段就“自然”地在美国建立，美国也并不具备适合相关产品生产的禀赋条件。

在能源和金融方面，文件表示将恢复美国的能源主导地位（包括石油、天然气、煤炭和核能），拒绝“气候变化”和“净零”理念。同时，美国政府承认，金融市场是美国影响力的支柱，为政策制定者提供了重要的杠杆作用，帮助推进了美国的国家安全优先事项，美国将保持并增强这一主导地位。