当地时间2026年6月14日，瑞士洛桑，一个选票信封在关于是否将该国人口上限设定为1000万的提案投票前被展示。视觉中国 图

由于该提案的反移民色彩严重，其内容还危及瑞士与欧盟之间的人员自由流动协议，因此在某种意义上是另一场“脱欧公投”。尽管多数瑞士人不认同人口封顶、脱钩欧盟这种简单粗暴的办法，但移民问题引发的关切真实存在、不可忽视。

同一时期，欧盟《移民与庇护公约》正式生效，开启非法移民“大遣返”时代。欧盟的移民政策从开放走向管控，欧盟体系外的中立国瑞士注定无法置身事外。面对移民问题的两难困境，瑞士乃至欧洲公众仍难凝聚共识，政策转向的成效亦不容乐观。

时隔十年的翻版“脱欧”公投

瑞士实行“公民表决”和“公民倡议”形式的直接民主，凡是修改宪法条款、签订期限为15年以上的国际条约或加入重要国际组织，必须经过公民表决并由各州通过方能生效。这类重大倡议公投需满足“双重多数”原则——既要多数公民同意，又要全国多数州同意。

不过这并不意味着“有倡议必公投”。按照法定流程，倡议需由联邦秘书处核准，18个月内获得至少10万合格选民联署，经联邦委员会和联邦议会在规定时间内批准后，由联邦委员会提前四个月发布政令、宣布公投日期。

“不要1000万人口的瑞士！（可持续发展倡议）”的提案公投，正是根据上述规则，由瑞士最大政党、主张严控移民的瑞士人民党提出，因具有相当广泛的支持基础，顺利通过程序门槛。今年2月11日联邦委员会正式确认在6月14日举行公投表决。

当地时间2026年6月11日，瑞士苏黎世郊区，“不超过1000万”移民倡议投票的支持方广告。视觉中国 图

虽然倡议主题是限制人口总量，看似没有直指移民，但右翼政党的提案背景和文本内容无疑透露了鲜明的反移民色彩。自2002年瑞士与欧盟《人员自由流动协议》生效以来，瑞士人口已经增长170万，截至2025年底全国常住人口约910万。按照当前趋势，瑞士人口在2055年之前预计可达1050万。

瑞士联邦统计局数字还显示，瑞士人口超过27%为外国公民，可见外国移民是瑞士人口快速增长的主要原因。为此该倡议要求，立法规定在2050年之前瑞士常住人口数量不得超过1000万；如果2050年之前人口超过950万，政府需采取限制措施，特别是限制庇护、家庭团聚、居留许可等证件签发，就相关国际协议重新谈判。

在这份倡议中，1000万的人口上限同样是瑞士的“硬脱欧”红线。一旦人口超过1000万，瑞士须在两年后终止与欧盟的《人员自由流动协议》和其它国际协议，这意味着瑞士与欧盟同期绑定签署的其它五项协议（瑞士进入欧洲单一市场和经济一体化）同步失效，此外瑞士将重新审视是否留在申根区（消除成员国边境管制）和都柏林规则（受理庇护申请的义务）框架内。由此可见，这次“人口封顶”公投是继英国“脱欧”公投整十年后，欧洲国家举行的又一场翻版“脱欧”公投，区别在于：当年英国表决的是摒弃欧盟成员国的正式身份，不设置其它先决条件；瑞士本就不是欧盟和欧洲经济区成员国，其表决内容为保持瑞欧密切关系设置高门槛，以控制人口数量的名义将“脱欧”变成未来大概率发生的事件。

事实上，一旦该倡议表决通过，瑞士政府将自动陷入两难、注定无法维系瑞欧关系现状。假如瑞士继续履行《人员自由流动协议》和申根国家义务，必然无法控制来自欧盟的移民数量，24年内人口极可能超过千万；如果瑞士政府为避免“脱欧”而控制人口不超量，势必用更多、更强硬的手段限制欧盟移民，很难不触及《人员自由流动协议》这一欧盟红线，瑞士在欧洲单一市场内的红利依然难保。

此前的瑞欧双边谈判中，布鲁塞尔曾多次拒绝瑞士限制借道欧盟的移民，强调“欧盟不是可以单点的菜单”。此次瑞士公投表决前，欧盟委员会发言人重申“人员流动是我们关系的关键组成部分”，并以此来评估公投结果。留给瑞士民众的问题其实就是一个——要不要追随英国的步伐，在确定的时间范围内“脱欧”？

否决“人口封顶”并非满意现状

近年来瑞士同类公投平均投票率仅48%，但这场表决的投票率尤为突出，逼近59%。可见在瑞士民众眼中“人口封顶”提案的重要性不同寻常。结果令瑞士政府和欧盟松了一口气：从计票来看，45.21%的选民投下赞成票、54.79%反对；就各州而言，12个州赞成、14个州反对——该提案只获得“双重少数”支持，所以未能通过。

不过纵观近期的民意分布和结果背后的信息，瑞士政府显然不能高枕无忧。去年瑞媒Tamedia集团等机构发布的多份民调显示，48%的民众支持人口封顶，反对者大约在41%到45%；即便反对方全力动员，到了公投前一周瑞士广播电视公司发布最新民调，反对民众才勉强追平支持者（各占47%）。此次公投结果的另一面，是真实存在、具有相当民意基础的“移民焦虑”。

人口封顶及其折射的限制移民议题，在瑞士社会并无共识，正反两方几乎势均力敌。瑞士人民党领衔的（极）右翼阵营鼓吹这一倡议，支持者大本营分布在瑞士中部的乡村、保守、德语州；社会民主党（SP）、自由民主党（FDP）、自由绿党（GLP）、绿党（GPS）、中间党等其它主要政党均呼吁反对，投反对票的选民集中于法语州、滑雪和旅游胜地、国际化大都市，瑞士政府、商界、中老年群体的反对声音最大。

不可否认，希望限制（移民）人口的群众基础源自瑞士社会的现实问题。联合国统计显示，过去50年瑞士人口增长40%，尤其进入21世纪后增速远超德国、法国、意大利、奥地利等欧陆国家，给公共服务、交通、治安、住房、环境带来明显压力，普通瑞士人承受着高房租、交通拥挤、医疗成本上涨。瑞士人民党主席德特林强调公投说明“民众想要解决问题，目前没有一个问题得到解决”。

提案之所以最终被更多选民否决，并非出于后者否认问题存在，而是因为他们不认同右翼阵营提出的解决办法。首先，终止《人员自由流动协议》造成的“二次脱欧”损失难以估量，毕竟欧盟这个最大贸易伙伴的缺口无法取代，何况当前地缘政治动荡，瑞士人更希望巩固瑞欧关系；另外，瑞士人口老龄化严重（65岁以上人口已占20%）、劳动力短缺，强行限制人口只会放大问题，并伤害依赖外国劳动力的产业。

瑞媒“瑞士资讯”还指出了一个关键变量，即反对方成功地将英国“脱欧”的案例变成有利于己方的论据，主要是英国“脱欧”后移民数量不减反增，而且出现“移民替代效应”

（非欧盟移民、偷渡客数量猛增）。目前瑞士的常住外国人中约70%来自欧盟国家，假如贸然效仿英国，那么极有可能收获类似英国的效果，而四面都与邻国陆地接壤的瑞士比英国更难管控每一寸边界。

瑞士虽以中立之名不在欧盟体系内，但同处一片大陆意味着该国无法摆脱共同的移民两难困境。公投结果改变不了瑞士人对现状的不满，如若移民压力和欧洲红利继续此消彼长，达到质变的临界点，届时瑞士人恐怕将作出不一样的决定。别忘了英国人就“脱欧”问题在1975年和2016年做出了截然不同的选择。

移民政策转向能否解决两难？

当瑞士因移民问题对瑞欧关系重新抉择时，欧盟也在重塑其移民政策。6月1日，欧洲议会和欧洲理事会就非法移民遣返条例达成协议；6月12日欧盟《移民与庇护公约》结束两年过渡期、正式生效。这一系列动向被外界视为欧盟移民政策数十年来最强硬的一次转变，预示着对非法移民和难民从接收、保护转向“大遣返”时代。协议与最新公约为非欧盟移民和难民的生物数据识别、入境筛查、快速遣返、成员国分担庇护责任建立了指导和执行机制。一方面，新机制加快遣返非法移民和不符合条件的庇护申请者，特别要建立与第三国合作机制，在欧盟境外设立遣返中心。作为交换，参与合作、建立遣返中心的第三国有望获得欧盟发展援助、享受签证便利化政策。

另一方面要建立欧盟内部协同机制，通过“团结池”等机制减轻意大利、希腊、马耳他、西班牙等“移民高压”成员国的负担。在布鲁塞尔完成责任分配之前，这些国家不能轻易将登陆的外部移民放入欧盟内陆成员国，而是要求庇护申请者必须留在其进入的首个欧盟成员国提交申请、等候欧盟安排。

总的来说，欧盟移民新政以加强外部边界管控、避免内部矛盾和壁垒为方向，希望解决困扰布鲁塞尔至少十年的难题——2015年欧洲难民和移民危机爆发，空前地冲击了欧盟基于自由主义意识形态的开放、接受、保护政策。

大量外来移民令接收国背上沉重负担，导致多国治安恶化、本地人就业机会遭到威胁。随之而来的是各国社会反移民情绪上升、极右翼势力抬头并重塑欧洲政治版图，疑欧主义论调甚嚣尘上。部分成员国甚至自行加强本国边境管理，欧盟内部流动等欧洲一体化基础性机制遭到冲击。欧盟和瑞士的摩擦，本质上与布鲁塞尔和欧盟各成员国之间的矛盾一致