从今年4月开始，白宫办公厅副主任斯蒂芬·米勒、白宫管理和预算办公室主任拉塞尔·沃特，就已经与白宫法律顾问办公室合作，研究特朗普有哪些政策可以在不经过国会批准的情况下继续实施，涉及的领域包括移民、关税、住房成本和联邦政府支出。

与此同时，白宫法律团队为了防止民主党中期选举后控制众议院，并启动一系列针对特朗普政府的调查，已经开始给特朗普政府官员培训如何应对国会质询，并研究能否通过行政特权保护特朗普与私人顾问之间的通信。

问题是，特朗普真能下赢这盘棋吗？民主党又会做出怎样的回击？这场围绕行政权力与国会制衡的争夺，最终又会怎样影响美国经济和国际市场？

《今日特读》将为您解析，特朗普政府绕开国会的具体计划、可行性和后果，以及美国未来两年可能出现的政治僵局。

特朗普要怎么绕开国会？按照这次路透社披露的筹备计划，白宫目前主要在四个领域寻找突破口。

首先是特朗普的执政标志——移民政策。

现在，特朗普政府正在考虑进一步收紧国际学生和临时外国劳工的签证规则。这类措施不一定需要国会重新通过一部移民法案，行政部门可以在现有移民法律授权范围内，通过修改具体政策、签证审核标准和行政规则来推进。例如，美国移民与海关执法局（ICE）隶属于国土安全部，其执法资源、行动部署和执行重点，在现有法律框架内有相当一部分属于行政部门的管理权限。

因此，即便民主党以后控制众议院，也不意味着它能够直接叫停所有移民执法行动。

然后，就是特朗普最重要的外交筹码之一——关税。用总统行政权力，并辅以国家紧急状态的工具，去绕开国会进行关税制裁，特朗普已经成功了不止一次，可谓经验纯熟，手到擒来。

最典型的就是2025年4月的所谓“解放日”关税。

据美联社报道，当时，特朗普援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA），宣布对多个贸易伙伴加征所谓对等关税，还针对加拿大、墨西哥等国家采取了额外关税措施，全球哗然。

虽然2026年2月，美国最高法院在相关案件中裁定，《国际紧急经济权力法》并没有赋予总统征收这些关税的权限，但特朗普很快又找到了其他法律授权：比如，《1974年贸易法》第122条，允许总统在特定国际收支问题下，临时征收关税，但期限最长只有150天，除非国会通过立法予以延长。而《1974年贸易法》第301条，则允许美国贸易代表办公室（USTR）在完成相关调查后，针对被认定存在不公平贸易行为的国家采取关税措施。

这些也都将成为接下来两年，特朗普无视国会、大杀四方关税的利器。

另外，也是最重要的一个领域，就是联邦政府支出。目前，着重负责特朗普“绕开国会计划”的白宫管理和预算办公室主任拉塞尔·沃特沃特，正在审查哪些政府项目可以使用国会此前已经批准的资金继续推进。与此同时，他希望修改联邦拨款规则，让政治任命官员在决定哪些项目获得联邦资金时拥有更大的发言权。

这里涉及了美国宪法中一个非常重要的制度安排：国会掌握财政拨款权，总统负责执行预算。简单来说，总统和行政部门想怎么花钱，还得以服从国会安排为前提，但特朗普政府正在尝试扩大行政部门对资金分配过程的控制。

2025年，沃特就已经尝试过类似操作。据Politico 报道，去年，沃特曾指示十多个联邦机构冻结超过300亿美元的支出，涉及美国国家航空航天局（NASA）、环境保护署（EPA）以及科研、教育等项目。其设想是先暂缓资金发放，再要求国会正式取消相关拨款。如果国会没有及时处理，行政部门就可能试图利用财政年度结束的时间差，让部分资金无法继续使用。这类做法后来被称为口袋式撤销拨款（Pocket Rescission）。

到了2026年9月，特朗普政府又以类似方式取消了约8.1亿美元已经获得国会批准的联邦资金。

这就解释了为什么沃特现在要重新审查联邦拨款规则。他的目标不是简单地减少政府开支，而是扩大白宫对联邦资金的实际控制力。即使国会不愿意批准新的预算，行政部门也希望通过调整既有资金的分配和执行方式，继续推进特朗普的政策。

特朗普如何集权？如果把特朗普过去两年的政策放在一起观察，会发现这次的“绕开国会”预案并不是突然出现的，它更像是特朗普近两年行政权力扩张的延续。

美国总统的行政权力，即他拥有签署行政令的权力，可以要求联邦行政部门按照总统的政策方向执行工作。但行政令本身不是国会通过的法律，也不能凭空创造新的法定权限。它必须以宪法或者现有法律授权为依据，不能直接取代国会立法。

根据CBS报道，过去几任美国总统签署行政令的数量，长期呈现增长趋势。特朗普第一任期签署了220项行政令，而在第二任期最初100天内，就签署了143项，仅次于他的是前总统富兰克林·罗斯福，在100天内签署了99项。（相关报道：CBS | 特朗普在第二个任期的前100天里签署了创纪录数量的行政命令）

这说明，行政命令已经成为特朗普政府推进政策的重要工具。

但特朗普还有另一个更加关键的工具，是国家紧急状态，就是美国法律赋予总统在特定紧急情况下采取特殊措施的权力。

根据布伦南司法中心（Brennan Center for Justice）10月22日发布的研究报告，美国有超过130项联邦法律条款，允许总统在宣布国家紧急状态后获得不同程度的特殊权限，这些权限涉及经济制裁、金融监管、通信基础设施、国内交通等多个领域。

原本，这套制度是为了应对战争、重大灾害和其他紧急情况，让总统能够在国会无法及时行动时迅速采取措施。但问题在于，法律对紧急状态的定义和适用范围留下了相当大的空间。

目前，特朗普已经多次使用国家紧急状态作为政策工具，试图绕过国会推进贸易和其他政策。而国会对此也是束手无策。虽然他们可以投票终止特朗普宣布的紧急状态，但门槛极高，参众两院都需要达到三分之二多数。这意味着，即使民主党重新控制国会，只要无法获得足够多的共和党议员支持，就很难通过这一方式直接终止特朗普的紧急状态授权。

而这项原本用于应对特殊危机的紧急状态制度，已经逐渐成为特朗普“一手遮天”的行政工具。

怎么对付特朗普？不过，民主党一旦夺回国会，真的对特朗普毫无办法吗？

那就要看民主党能否重新利用国会的制度权力进行反制了。首先，他们有国会调查这一招。如果民主党真的夺回众议院，白宫面对的就不只是立法受阻，而是国会监督机制重新启动。而众议院最重要的工具之一，就是调查权。根据美国宪法第一条，国会拥有立法、财政监督等权力。国会各委员会可以通过举行听证会、要求政府部门提供文件、发出传票等方式，调查行政部门的具体行为。

这意味着，特朗普政府过去两年一些缺乏国会监督的政策，都可能重新进入调查程序。

据路透社披露，众议院民主党高层和委员会工作人员已经讨论过相关调查方向，重点包括特朗普是否利用总统职权为自己、政治盟友或者捐助者谋取利益。