美国民主的一项基本原则是：除非美国遭受攻击，否则宣战权属于国会。但两党总统——尤其是自冷战开始以来——都通过宣称有权下令军队进入各种有限的敌对状态逐步削弱了这一原则。

一些议员表达了不满。但作为一个整体机构，国会选择了默许。出于党派忠诚、支持各项军事部署的政策目标，或是害怕被指责损害本已身处险境的部队，议员们任由总统一次次攫取权力。

历届政府在前任的创新基础上继续推进，出现了一种单向棘轮的效应，总统们在越来越多的情形下声称并用实际行动证明，他们可以单方面决定动用军队投入战斗。随着先例不断累积，治国先贤们在发动战争方面做出的意图清晰的决定，与现实中国家治理方式的裂痕持续扩大。

即便如此，在没有直接、迫在眉睫的攻击威胁的情况下进攻伊朗一直被视为一个仍需国会授权的典型例子。局势迅速升级的可能性——对邻国美国公民、军队和盟友的报复性打击，升级为造成全球经济后果的血腥地区大战——对任何人来说都是过于极端的风险。

在被要求详细说明法律分析时，白宫发表了一份简短声明，列举了伊朗数十年的不当行为，声称特朗普“为保护该地区美方人员及基地而行使了最高统帅权”。

程序并不能保证结果。一些总统下令的军事行动进展顺利，而国会授权的阿富汗战争和伊拉克战争却被普遍认为是一场灾难。但考虑到此类风险，问题在于治国先贤们认为应当由谁来做决定，以及如今这样做是否仍有意义。

众议院周四否决了一项要求特朗普在未经国会授权的情况下停止战争的决议；参议院在前一天以几乎完全符合党派分野的投票结果击败了同样的措施。即便该决议在两院获得通过，总统仍可将其否决。

无论如何，特朗普已经确立了一个新的先例。他的伊朗战争扩大了现代总统已证明可自行授权开展的“重大作战行动”的范围。行政部门的律师将能够援引这一时刻为未来总统单方面发动战争的合法性背书。

目前仍有一条底线尚未被跨越：尽管特朗普今年1月曾短暂派遣地面部队进入委内瑞拉，接受了美军出现伤亡的风险，但他尚未在伊朗投送地面部队。看起来他的计划是避免这样做。

尽管如此，在他发动战争两天后通知议员的信中，特朗普警告称，虽然他“渴望迅速而持久的和平，但目前尚无法预知可能需要的军事行动的范围和持续时间”。

哈佛大学法学教授、乔治·W·布什政府时期司法部高级官员杰克·戈德史密斯表示，后人可能会将特朗普单方面发动伊朗战争作为这样一种观念的终结：即可以倚仗法律和行政部门律师去对想要自行使用武力的总统施加有意义的约束。

“通过以如此庞大而危险的规模动用军队，并预见会造成美军伤亡，这次行动扼杀了总统在使用武力方面受到任何有效法律约束的观念，”他说。“而我认为，这种观念多年前就已经非常接近死亡。”

伊朗与局势升级

2007年，小约瑟夫·R·拜登参议员在一次总统候选人调查问答中表示，除非美国即将遭到攻击，否则总统无权在未经国会授权的情况下轰炸另一个国家。贝拉克·奥巴马参议员也说了同样的话。但从椭圆形办公室的角度看，行政权力就变得不一样了。

奥巴马在2011年未经授权就对利比亚进行了轰炸。而在2019年再次竞选总统时，拜登辩称，宪法赋予总统自行下令发起有限军事打击的权力。2024年，拜登下令对伊朗支持下威胁以色列和红海航运的胡塞武装分子发动了数次大规模打击。

在这种背景下，拜登长期以来对伊朗的处理方式颇能说明问题。2007年，他曾特别指出，对这个国家的攻击尤其危险且不可预测，他写道：“别自欺欺人了：与伊朗的任何军事冲突都可能演变成大规模战争。”

2019年，他仍然认为“对伊朗使用武力的任何开端”，除非是对迫在眉睫的攻击作出回应，“几乎肯定会导致广泛冲突，并构成宪法意义上的‘战争’，需要国会授权。”

但在2023年担任总统期间，在退出2024年大选之前，拜登对一个措辞相似的问题给出回复时回避了伊朗。

特朗普已于去年6月与以色列一起轰炸了伊朗核设施，也就是后来被称为“十二日战争”的行动。此后，他单方面“认定”美国与贩毒集团处于正式武装冲突状态，并一度入侵委内瑞拉，扣押了其总统尼古拉斯·马杜罗。

现在，未经国会批准，特朗普已与以色列一道，在据称将持续“四到五周”的大规模轰炸行动开始时击杀了伊朗最高领袖及其他高级官员。他敦促伊朗人民起来推翻现政权。

在此次行动之前，特朗普几乎没有努力说服议员和公众相信，这样一场战争已成为必要。他没有发表椭圆形办公室讲话，在国情咨文演讲中也几乎未提及伊朗，这与过去总统为希望发动的战争制造理由的方式形成鲜明对比。

过去的这些军事行动都招致了关于粉饰和欺骗的指控，比如乔治·W·布什政府对伊拉克大规模杀伤性武器的警告，在战争开始后就被证明是错误的。但即使是宣传，也是对民主的一种间接认可——它隐含地承认，在将国家带入战争时，获得国会和公众的认可是重要的。

约束的侵蚀

1950年，士兵们正在看报纸上关于朝鲜战争的新闻。Bettmann Archive, via Getty Images

虽然特朗普对法律和自我约束规范的公开漠视将总统发动战争的权力推向了新的极端，但他也是在延长一条美国早已踏上的道路。几个世代的现代总统都在稳步削弱对发动军事行动权力的限制。

1950年，哈里·S·杜鲁门总统在未征求国会意见的情况下将国家拖入朝鲜战争。他援引了新成立的联合国安理会的授权，但这对于“谁拥有合法权力决定是否让美国参与”这一国内法问题并无影响。

此前从未有总统在不寻求国会许可的情况下发动过这样的战争，但国会并未弹劾他。

1973年，在两党一致认识到越南战争是一场灾难之后，议员们试图重新夺回他们在决定是否开战方面的宪法角色。他们不顾理查德·M·尼克松总统的否决，通过了《战争权力决议》。

该法案建立了一些机制，理论上可让国会结束未经授权的军事部署。它还规定了总统可自行将部队投入敌对局势的有限情形——基本上，仅限于在美国遭受攻击时。

自那以后，对于之后的三场最大规模的战争——海湾战争以及阿富汗和伊拉克战争——总统们都去国会寻求了授权。他们还相继将针对“基地”组织的阿富汗战争法进行延伸，称该法允许在叙利亚和索马里等国家与其他有“基地”组织联系的激进组织作战。国会默许了。

新的伊朗战争可能是1973年以来在没有任何国会授权主张的情况下采取的最具侵略性和最重大的军事行动。

目前尚不清楚政府内部的法律分析是否依赖任何关于伊朗构成迫在眉睫的攻击威胁的说法。无论是白宫声明还是特朗普发给国会的信中，都没有这样说。

但在公开声明中，特朗普和同时担任国家安全顾问的国务卿马可·鲁比奥都使用了这一表述。特朗普接着说，允许伊朗有时间发展核武器和远程导弹将是不可容忍的——这显然依赖于对“迫在眉睫”的含义进行大幅延伸。

逐步蚕食

共和党和民主党政府都对《战争权力决议》作了狭义解释。自该法案颁布以来，每位总统都将部队部署到超出该法案狭窄界定的有限敌对局势中，例如在柬埔寨和伊朗等地试图营救美国人；在黎巴嫩、索马里和波斯尼亚等地的维和任务；以及在科索沃和利比亚的北约空袭。

司法部法律顾问办公室宣称这些行动合法，辩称总统拥有宪法赋予的权力，可将部队部署到符合美国国家利益的敌对局势中，只要预期的强度、范围和持续时间未达到宪法意义上的“战争”程度。

行政部门律师搬出了一系列备忘录，通过指出他们认为总统意图采取的行动符合该标准的各种因素，来认可单方面的军事部署。但随着时间的推移，这种模式已演变为：当后续的拟议部署缺乏这些因素时，法律顾问办公室也会找到批准它们的方法。

戈德史密斯表示，虽然法律已被证明作为一种行政部门内部的制衡手段，对总统单方面发动战争毫无约束力，但还有政治这条路可走。

“法院无能为力，而内部制衡显然不存在，这实际上意味着剩下的只有国会和人民，”他说。“也许最终都是徒劳，但这确实是理论上仅存的东西了。”