因美国国会未能就拨款达成共识，国土安全部已自2月14日起停摆。美国总统在部分政府部门关门的情况下发表国情咨文，这在历史上还是头一遭。

这次停摆的导火索，是1月发生的两起涉及移民执法的致命枪击案。国土安全部下辖的移民及海关执法局（ICE）等单位在明尼苏达州执法时，射杀了两名参与抗议的美国公民。民主党围绕此事与共和党展开激烈斗法，要求改革移民执法方式，否则拒绝批准向国土安全部拨款。

民主党人眼下并无太大政治压力需要让步。自特朗普重返白宫以来，公众对其移民政策的支持率已跌至历史新低。2月中旬路透社的民调显示，不到四成的受访者认可他的移民政策。

当标志性政策变为政治包袱，特朗普将不满指向国土安全部长克里斯蒂·诺姆。多家美国媒体引述知情人士的话说，尽管特朗普在公开场合仍为诺姆辩护，但私下里已在考虑将其罢免。

当地时间2025年10月11日，美国艾奥瓦州得梅因，诺姆（左）参加“烧烤骑行”活动。图/视觉中国

“负资产”的门面

作为特朗普激进反移民政策的“门面人物”，诺姆在过去一年里一直站在聚光灯下：或头戴牛仔帽，策马与边境警察一同巡逻；或带着精致的妆发，手持半自动步枪，与ICE探员一起执法。尽管批评者讥讽她是“将执法现场当秀场”，但特朗普对这种浮夸的风格颇为欣赏，几次向身边人称赞她“既优雅又强悍至极”。

在执掌国土安全部前，诺姆在远离边境的西部州份南达科他州担任州长，对移民问题几无涉猎。2024年大选后，特朗普延揽她入阁时，诺姆主动请缨执掌国土安全部，理由是边境问题是特朗普的“第一要务”，而只有“足够强悍”的人才能贯彻执行特朗普的移民政策。

不过，据美国媒体报道，国土安全部并非诺姆的第一选项。她曾试图争取副总统职位，但因为“杀狗”争议在竞争中败北。在2024年出版的回忆录中，诺姆透露自己曾开枪打死了家中14个月大的猎犬，只因这只小狗“不服管教，难以驯服”。她似乎想通过这样的故事塑造铁腕形象，但很多人为之惊骇，特朗普也因此将她从副总统候选人名单中剔除。据记者亚历克斯·伊森施塔特在《复仇》一书中所写，特朗普向长子小特朗普评论道：“这很糟糕。要知道，连你都不会杀狗。你可是什么都杀的。”

“9·11”恐怖袭击事件后，为了加强联邦与地方的联动、更好防范境外恐怖主义威胁，美国整合先前各自为政的20多家联邦机构，组成国土安全部。在批评者看来，在诺姆治下，国土安全部已背离了成立初衷，成为党派色彩浓重的“移民部”。

走马上任后，诺姆从负责反恐、缉毒和打击人口贩运等犯罪的联邦机构抽调大量人力物力，为特朗普的反移民计划保驾护航。严打之下，虽然南部边境的混乱得到了遏制，但多个民主党主政的大城市却因为激进的移民执法陷入动荡。

今年1月，矛盾在明尼苏达州明尼阿波利斯市集中爆发。此前，国土安全部向该州部署超过两千名移民执法人员，逮捕卷入福利欺诈案的移民。1月7日，在一处移民执法现场，37岁的美国白人母亲蕾妮·古德在车上被ICE探员开枪打死。古德遇害三周后，37岁的护士亚历克斯·普雷蒂在跟拍记录移民执法行动时，被与ICE一同执法的边境巡逻队（USBP）特工射杀。

作为美国境内主要的移民执法力量，ICE在去年7月通过“大而美法案”获得750亿美元的拨款，人员编制较拜登时期翻了一番。快速增员的背后，是招聘和培训的“双双放水”：有调查记者参加ICE招聘，面试不到6分钟就被录用。新探员的培训时间被大幅压缩，从5个月骤减至47天。

“培训不到位，必然酿成差错。而在执法领域，差错往往以人命为代价。”布鲁金斯学会治理研究项目高级研究员拉肖恩·雷指出。

分析指出，招聘和培训标准的降低并非病根，真正的问题出在政治上。在过去一年里，特朗普政府官员不断向移民执法人员许诺要为他们“松绑”，鼓励他们放手去搏。古德和普雷蒂遇害后，特朗普主张开枪的执法人员是“正当防卫”；副总统万斯则宣称执法者们享有“绝对豁免权”；诺姆更是在没有进行调查的情况下，就急匆匆将两人定性为“本土恐怖分子”。

1月底多项民调显示，接近六成的受访者不认可近期的移民执法行动，过半数受访者认为诺姆处置失当。共和党国会议员纷纷致电特朗普表达对危机处理的忧虑。民主党则提出针对诺姆的弹劾动议，指责她背弃公众信任、妨碍国会、损公肥私，目前已有一百多名议员加入联署。

路线之争

去年上半年，因未能完成移民驱逐指标，数名ICE高层被降职。在此背景下，来自USBP的分区主管格雷戈里·博维诺受命指挥在民主党“庇护城市”的移民执法行动。

过去，USBP和ICE各司其职，前者守卫边境，后者负责境内的移民逮捕。由于非法入境人数在特朗普第二任期骤减，USBP的工作负荷减少，大批人力被调往内陆支援ICE的行动。然而，USBP的专业是在边境追击毒品走私者和偷渡客，缺乏城市执法经验。过去几个月，USBP在移民社区进行“大扫荡”，且屡次被曝出在街头殴打平民，令民众深感不安。

博维诺的执法风格得到诺姆等激进派的力挺。在他们看来，对移民社区展开大规模扫荡有“杀鸡儆猴”的效果，能促使非法移民自愿离境，从而完成白宫的驱逐目标。

“虽然民众支持驱逐非法移民，但不愿看见那种军事化的执法场面。”移民研究中心执行主任马克·克里科里安指出。该中心是一家支持限制移民的美国智库。

眼见明尼苏达州局势失控、民意对移民驱逐项目的支持度逐渐走低，特朗普在1月下旬免除了博维诺的职务。他在接受福克斯新闻采访时表示，博维诺“能力很强，但做事比较激进”，“这种风格有时候管用，但在明尼苏达州可能不太合适”。

近几周来，诺姆亦卸下部分移民执法行动领导职责，特朗普更多倚重有“边境沙皇”之称的前ICE局长汤姆·霍曼来统筹相关事务。

霍曼与诺姆长期关系紧张。据美国媒体报道，诺姆曾下令禁止霍曼上电视节目谈移民新闻。今年年初，特朗普还曾询问霍曼，是否需要他出面调解两人关系。

临危受命的霍曼要求麾下执法人员回归更精确、规范的执法，即提前锁定目标，而非在移民聚居区开展大规模搜捕。此外，他还承诺追究失职官员的责任，与诺姆一派声称执法人员享有“绝对豁免权”的论调不同。

霍曼的回归，获得了很多移民执法官员的欢迎。CNN引述国土安全部官员的话说，霍曼路线预示着移民执法队伍将回到传统的分工框架和指挥体系下去推进特朗普的“驱逐大业”，即ICE主司境内执法，USBP专心守卫边境。

精确执法并不意味着逮捕行动的降级。霍曼在移民问题上的强硬程度不逊于诺姆和米勒。作为特朗普第一任期“骨肉分离”政策的主要设计者，霍曼同样支持加大遣返无证移民的力度、增派执法人员、增开遣返航班。分析指出，目前特朗普政府还在紧锣密鼓地扩建移民拘留设施，逮捕只会继续升级。

针对移民执法引发的争议，民主党提出限制该ICE人员的武力使用和搜查权限、禁止该机构人员在执法时蒙面等多项改革要求。诺姆已在其中一项要求上让步，承诺增加执法记录仪的配备和使用。《大西洋月刊》引述知情人士的话说，特朗普对此颇有微词，认为她过早交出了一张谈判底牌。

“总统或许不太情愿，但我们早就想让克里斯蒂走人了。”一位白宫官员向美国媒体Semafor透露，诺姆已经成为白宫幕僚们最想在11月中期选举前撤换的内阁成员。他们担心，如果届时参议院共和党席次再有损失，特朗普可能很难让心仪的继任人选通过确认。