美国为何要终结中国的“发展中国家”地位?

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6月8日,美国参议院外交关系委员会投票通过一项名为“结束中国的发展中国家地位法”(Ending China’s Developing Nation Status Act)的法案,此举为美国参议院全体投票铺平道路。

今年月底,美国众议院也曾全票通过一项类似法案。按照美国的立法流程,众议院和参议院分别通过后,再交由美国总统签署,法律将正式生效。目前还没有消息美国参议院何时会对法案进行投票。

此法案要求美国的行政部门采取措施,推动国际组织终止中国的“发展中国家”地位,并将中国的地位改为“发达国家”。

中国外交部发言人汪文斌回应称,“美国想把‘发达国家’的帽子强加给中国,不是出于对中国发展成就的赞赏肯定,而是醉翁之意不在酒,是要把剥夺中国的发展中国家地位作为遏制中国发展的一张牌。”

 

好处——为何中国不想当“发达国家”?

长远来看,中国当然是想当“发达国家”的,并且早在上世纪80年代就提出了这一构想,即所谓的“三步走”战略,其中的第三步,就是在2049年中共建政100周年时,人均国民生产总值达到中等发达国家水平,人民生活比较富裕,基本实现现代化。

“现在(放弃发展中国家地位)还不是时候,当个发展中国家,既有政治利益,也有经济利益。”一位在香港的国际关系学者向BBC中文表示。

比如在世界贸易组织(WTO)协定中,有超过150项条款都明确发展中国家享有”特殊和差别待遇“(Special and Differential treatment),发展中国家成员可在关税减免、延长磋商期限、非关税壁垒等方面享有更优惠的待遇。

不过,在双边贸易中,很多发达国家会根据实际情况,决定是否给予另一国发展中国家地位。比如,在2020年2月美国贸易代表办公室就宣布取消25个经济体的世界贸易组织(WTO)发展中国家优惠待遇,其中就包括中国,还有比中国经济水平更高的中国香港、新加坡、韩国,甚至还包括经济水平更低的阿尔巴尼亚、阿根廷、印度、印尼、马来西亚、泰国、乌克兰和越南等。

但在其他国际条约中,发展中国家也能享受优待,尤其是环保领域。1972年的《人类环境宣言》、1987年的《蒙特利尔议定书》、1992年的《联合国气候变化框架公约》、1997年的《京都议定书》,以及2015年的《巴黎协定》,都在不同程度上承认发达国家应该照顾发展中国家,并允许后者暂缓执行减排措施,以及更宽松的减排义务,还要求发达国家向发展中国家提供资金和技术。

背后的逻辑是,发达国家在过去几百年间是温室气体的主要排放国,所以现在应该承担比发展中国家更多的减排义务。

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在政治上,中国长期将自身定义为“最大的发展中国家”,早在毛泽东时代就提出“第三世界”的理念,在国际战略上从美苏选边站,过渡到团结“亚非拉兄弟”。

“政治上的利益发达国家几乎无一例外是欧美发达国家,深度嵌入西方的政治体系、话语体系、国际治理体系,中国很难在西方固有体系中取得领导地位。”上述学者表示,因此中国选择发展自己在发展中国家,或者说新兴民族国家中的地位,中国经常说是被非洲兄弟”抬进“联合国的,第三世界、亚非拉等概念在中国耳熟能详,改革开放后,开始出现金砖五国、亚开行等,都是中国通过“发展中国家”构建多极化世界秩序的努力。

值得一提的是,在一次中非合作论坛上,中国领导人照例称中国为“最大的发展中国家”,台下一众非洲领导人则都笑了,认为中国过分谦虚了,中国和非洲诸国显然不是一类国家。这一幕还曾一度在中文社交媒体上广泛传播。

 

标准——怎样才算发展中国家?

在回应美国国会相关法案时,中国外交部发言人说,“中国作为世界上最大发展中国家的地位,既有充分的事实依据,也有坚实的国际法基础,不是美国国会的一项法案就能够一笔勾销的。”

那么有没有确切标准,能够判断中国是否为发展中国家?

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最明确的标准来自联合国统计司(UNSD),该机构在一项名为M49的地区和国家分类标准中,非常明确地区分了发达国家和发展中国家——日本、加拿大、美国、澳大利亚、新西兰,以及整个欧洲认定为发达国家;在贸易统计过程中,又增加了以色列、塞浦路斯、百慕大、格陵兰、圣皮埃尔和密克隆等一些岛屿和地区为发达国家;其余则都为发展中国家,中国自然也在其列。

不过联合国网站显示,M49目前的版本是1999年制定。而且还特地声明,在联合国系统内没有发展中国家和发达国家(或地区)的定义。然而,在1996年,“发达地区”和“发展中地区”的区分被引入统计用的标准国家或地区代码(即M49)。这些分组在当时只是为了统计上的方便,并不表示对任何国家或地区的发展阶段的判断。

综合性更高的划分标准来自联合国开发计划署(UNDP),该机构综合考量健康、教育、经济及不平等维度,为全球不同发展程度的国家评估一个人类发展指数(HDI),并分为极高、高、中、低四档,只有第一档国家属于发达国家,其他三档为发展中国家。

按照此标准,中国在2022年人类发展指数为0.768,排名全球79,属于高HDI组别,因此属于发展中国家。不过极高HDI的国家为66个,中国的排名已比较接近。

世界银行(World Bank)则按照国民总收入(GNI)将各个经济体分为高收入、中等偏高收入、中等偏低收入和低收入四个类别。同样,高收入经济体为发达国家,其余三类为发展中国家。

每年7月世界银行会公布一个标准,目前迈入高收入国家行列的标准是人均GNI超过13205美元。中国2月份公布的数据显示,去年中国的人均国民总收入(GNI)为12608美元,但已达到上述标准的95%。

世贸组织(WTO)一般接受任何国家声称自己是“发展中国家”的说法。所以,经济指标都已符合“发达国家”的一些国家和地区也会选择坚持自己是“发展中国家”,从而享有在世贸组织的优惠待遇。

这种制度下,很少有国家会主动放弃自己“发展中国家”的地位,其中一例就是韩国——2019年10月25日,韩国政府决定自动放弃在WTO中享受“发展中国家待遇”的地位。但当时,韩国的人类发展指数排名已高达22,高于法国、西班牙、意大利。世界银行当时公布的韩国人均国民总收入也达到4.3万美元,与日本持平,是中国的接近三倍。

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争论——中美各执一词

上述学者称,几乎所有国际标准中,中国依然被算作“发展中国家”,但有两个不容忽视的事实:

一、发展中国家涵盖范围极广,相比于也门、卢旺达等国,中国显然离发达国家的水平更接近,甚至如果今年人民币升值一点,中国就将跨入世行的发达国家门槛。

二、这还是在人均的范畴讨论,如果把这个乘以14亿,中国的庞大体量和国际政治、经济影响力,只有美国和整个欧盟可以匹敌,因此与”发展中国家”的印象区别很大。

体量vs人均,就是中国和美国在这个问题上的核心论点。

在中国,从媒体到外交官,在这个问题上的论点都聚焦在——中国的经济发展虽快,但国内发展不平衡,人均还未达到发达国家水平,而且是否为发达国家不应只考虑经济,而应综合考虑社会、医疗等方面。

在美国,无论参议院还是众议院,都聚焦在中国庞大的体量上——中国已经成为世界上最大的出口国和第二大经济体,不再符合发展中国家的标准,应该被剥夺这些优惠待遇。

“从经济和军事规模到在世界各国的大规模投资,显然中国已经不再是‘发展中国家’,”来自马里兰州议员克里斯·范·荷伦(Chris Van Hollen)在一份书面声明中说,“长期以来,中国一直利用这一地位在多边协议中获得不公平的优势。”

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犹他州的共和党人米特·罗姆尼(Mitt Romney)也发声明称,“中国拥有世界第二大经济体,并有望在经济上超越美国……中国在全球舞台上继续被视为发展中国家是很荒谬的。”

此前在众议院表决类似法案时,议员金映玉(Young Kim)也表示,中国是世界上第二大的经济体,占了全球经济18.6%,他们的经济规模仅次于美国,美国被视为发达国家,中国也应如此。

这些议员们的发言也在一定程度上揭示了美国这么做的目的。

对此,中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员张志新撰文称,美国这么做其实就是为了确保其在经济、贸易、科技、金融等领域的优势地位,重新构建有利于维护美国自身霸权的国际政治经济新秩序。

“在中美战略竞争日益加剧时,美国国会此举,一方面是为了确保在经贸谈判中获得更有利的筹码,另一方面则是从根本上希望与中国‘脱钩’‘断链’,从而遏制或延缓中国的崛起。”张志新称。

那么美国能够成功吗?上述学者给出的答案是,“一定范围内能成功,但影响不会太大。”

她表示,世界银行、世贸组织、IMF等国际组织,美国作为主要缔约国,其影响力非常大,如果有一项两党全票通过的法案支持,那么将会非常有力地影响这些组织。但这些国际组织在中美对峙的大背景下,都在面临失效的困境,而且在现实的贸易中,美国对华关税依然延续贸易战时期,远高于WTO框架下对发达国家设置的关税,所以并不会改变双方的贸易现状。

“需要注意的是,中国的谈判能力也在加强,而且美国也不会希望极限施压下,迫使中国退出国际组织而另起炉灶,那么双方拉扯的空间就比较大。其实中美在这件事上的侧重点不同,美国希望降低中国在国际组织间获得的经济利益;中国更看重的,应该是国际政治上的诉求,即团结第三世界国家,以形成与西方不同的另一极力量,中国完全可以在外交场上坚持发展中国家的定位,同时在国际组织里做出一些妥协。”